推進學前教育依法治理

近年來，學前教育得到快速發(fā)展，但仍是國民教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，需要通過立法，貫徹落實黨中央、國務院決策部署，破解突出問題，為學前教育高質量發(fā)展提供法治保障。在此背景下，《中華人民共和國學前教育法》（以下簡稱學前教育法）應運而生。

學前教育法共9章85條，構建了科學合理、特色鮮明、問題導向的學前教育法律體系，對于推進學前教育依法治理具有根本性意義，其立法創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個方面。

第一，以“保障適齡兒童接受學前教育，規(guī)范學前教育實施”為鮮明的立法宗旨。“保障”就是使學前兒童的“生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料，依法平等接受學前教育”等權利得以實現(xiàn)。學前教育法“堅持最有利于學前兒童的原則，給予學前兒童特殊、優(yōu)先保護”，并為此設立“學前兒童”專章，將其置于總則后的第一部分，突出保障學前兒童權利在學前教育法體系中的核心地位。同時，對政府、父母及其他監(jiān)護人、幼兒園等主體履行保護義務作出明確的法律規(guī)定。但學前教育法不單純是一部學前兒童權利保護法，其另一立法要義就是依法“規(guī)范”學前教育治理。學前教育法從如何管理、誰來負責等角度出發(fā)，對幼兒園設置了周延的內外部治理規(guī)則和法律責任體系，并界定了政府在不履行相應職責時應當承擔的法律責任。這些極具創(chuàng)新的規(guī)范能夠清晰劃定各主體的行動領域，防止出現(xiàn)權責分離、相互推諉等現(xiàn)象，使學前教育實踐中各個主體的功能效用得到最大限度地發(fā)揮。“保障”與“規(guī)范”既相對獨立，又緊密關聯(lián)，“保障”以“規(guī)范”為抓手，“規(guī)范”以“保障”為依托，二者在實踐中雙向互構。因此，落實“保障”與“規(guī)范”的宗旨，是推進學前教育依法治理的根本遵循。

第二，明確學前教育是“國民教育體系的組成部分，是重要的社會公益事業(yè)”。發(fā)展學前教育應當“堅持政府主導，以政府舉辦為主”。為此，一方面，學前教育法規(guī)定政府發(fā)展學前教育的領導體制，確立政府主導、社會力量參與的辦園體制，并設立專章規(guī)定學前教育投入保障制度，明確政府是學前教育事業(yè)費用的主要承擔者，應將學前教育財政補助經(jīng)費列入中央與地方各級預算，以此助力通過多種法定方式支持普惠性幼兒園發(fā)展。這些規(guī)定將學前教育的政府投入上升為法定職責，為學前教育事業(yè)依法發(fā)展奠定了基礎。另一方面，學前教育法明確規(guī)定社會資本不得通過兼并收購等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。幼兒園不得直接或者間接作為企業(yè)資產(chǎn)在境內外上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性民辦幼兒園，不得通過發(fā)行股份或者支付現(xiàn)金等方式購買營利性民辦幼兒園資產(chǎn)。這些規(guī)定可以遏制有的民辦幼兒園過度逐利的傾向，使幼兒園回歸“公益性”事業(yè)的基本定位。

第三，構建“黨建引領、法人治理、民主管理”為一體的幼兒園治理體系。從內部治理的視角出發(fā)，學前教育法明確，“公辦幼兒園的基層黨組織統(tǒng)一領導幼兒園工作，支持園長依法行使職權”，并規(guī)定幼兒園“應保障教職工依法參與民主管理和監(jiān)督”的權利，明確家長委員會“可以對幼兒園保育教育工作和日常管理進行監(jiān)督”的權利。在此基礎上，學前教育法著重規(guī)范了幼兒園教職工管理制度和保育教育制度，將保護學前兒童、及時排除安全隱患，以及做好食品安全、衛(wèi)生與消毒等職責作為幼兒園的法定義務；將愛護兒童、無特定違法犯罪記錄和定期進行健康檢查等極具特色的要求作為幼兒園教職工的從業(yè)條件。從外部治理的視角出發(fā)，學前教育法對幼兒園運行的全過程設立了系列監(jiān)管制度。自幼兒園申請設立時起，政府便需審核幼兒園是否符合法定的成立條件，這是幼兒園獲得法人資格的基礎；在幼兒園的運行過程中，政府還需審計幼兒園的財務情況、關注幼兒園是否履行收費公示義務、評估幼兒園的保育質量；幼兒園即將停止運行時，應按照規(guī)定向政府及社會履行公告義務。這些具體的規(guī)定全方位構建起幼兒園的外部治理體系。在內外二分視角下，學前教育法確立的幼兒園治理體系兼具問題導向與可操作性，對于學前教育依法治理具有關鍵性推進作用。

第四，規(guī)定了完善的法律責任制度，特別是政府的法律責任。無論是“保障”還是“規(guī)范”，都有賴于相關主體履行法定職責。完備的監(jiān)督責任制度是推進學前教育依法治理的基本保證。學前教育法以幼兒園與政府兩大關鍵主體為軸心，設置多項法律責任，涵蓋多種責任類型。在政府對幼兒園層面，如幼兒園存在擅自組織入園考試或者測試、虐待侮辱兒童、組織學前兒童參與商業(yè)性活動、違規(guī)收取費用等行為，政府可以對其采用責令限期改正、警告、沒收違法所得、責令停止招生、吊銷辦學許可證等不同性質的責任追究方式。在政府自身層面，如地方政府及有關部門未履行“按照規(guī)定制定、調整幼兒園布局規(guī)劃”“按照規(guī)定提供普惠性幼兒園建設用地”“未將新建居住區(qū)配套幼兒園舉辦為普惠性幼兒園”等職責時，上級機關和有關部門可視情節(jié)追究責任。在幼兒園對教職工的管理層面，如幼兒園在崗人員 存在酗酒、嚴重違反師德師風等可能危害兒童身心安全情形的，幼兒園或相關教育行政部門可通過給予處分、解除勞動合同、吊銷資格證書等方式追究相關人員的法律責任。

未來，在學前教育法的實施過程中，政府、幼兒園、社會組織等不同主體應將“保障”與“規(guī)范”作為學前教育法實施與配套制度建設的遵循，推進學前教育治理法治化，將學前教育法的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，為培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人奠定基礎。（陜西師范大學教授 陳鵬）